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綠證自願認購隻是“一小步”
發表日期:2017-8-21

7月1日,可再生能源綠色電力證書正式開始認購,標誌著今年2月3日國家發展改革委、財政部、能源局聯合發布的《關於試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易製度的通知》(以下稱《通知》),以及《綠色電力證書核發及自願認購規則(試行)》(以下稱《規則》)正式實施。綠證破冰試水,能源綠色革命有望掀開新的一頁。

推行綠證是形勢也是趨勢

"配額製+綠證交易",基本含義是在國家(或地區)電力建設中,強製要求可再生能源發電必須達到規定的數量或比例,配額義務承擔者在無法自己開發可再生能源的情況下,可以選擇購買與配額義務量相當的綠證來完成自身承擔的配額義務。可交易綠證係統的建立,為配額義務的履行提供了一種非常靈活的機製,成為國際上普遍采用的可再生能源產業扶持政策。英國、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國和印度等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區均實施了配額製考核。

從政策特有的屬性來看,"配額製+綠證交易"是一種強製性與市場性相結合的手段,可以保證可再生能源按照一定的規劃目標有計劃、有步驟的發展。建立在配額製基礎上的綠證交易具有明顯的優勢:發展目標明確,既保證了可再生能源的量化發展目標,又保證了可再生能源的市場需求,使資金和資源在不同地區之間進行交換,促進地區之間的資金流通,實現可再生能源在更大範圍內的優化配置;政策的框架結構也更具有穩定性,政府通過最低程度的行政參與來推動可再生能源發展,有利於降低管理成本。

當前,中國推行綠證,既是形勢,也是趨勢。

從形勢上看,《可再生能源法》自2006年實施以來,以風電和光伏發電為代表的可再生能源發展突飛猛進,成為推動能源生產和消費革命的重要力量。但隨著其裝機規模的不斷增大,可再生能源電力在發展空間、電力係統融入、技術創新以及政策保障方麵都麵臨著愈加嚴重的挑戰。

數據顯示,2016年中國棄風、棄光率分別高達17%和19%。除了經濟發展新常態宏觀背景,以及電網調峰調頻壓力外,現行可再生能源政策機製及其執行效率也是重要原因。可再生能源電價補貼資金缺位,自2013年9月之後並網的項目補貼遲遲未能兌現,截至2016年年底,累計補貼資金缺口已達600億元,若沿用現有的技術、成本以及補貼思路,到2020年補貼缺口將擴大到2000億元以上。這將增加可再生能源發電企業的財務成本,影響其盈利性,並通過產業鏈傳導,對整個可再生能源發電行業產生負麵影響。因此,要實現2020年非化石能源占一次能源比重達到15%的目標,僅僅依靠建立在"標杆電價+財政補貼"之上的可再生能源政策難以達到。

雖然因為在配額義務承擔者、配額指標確定及分解、納入配額範疇的合格資源等方麵一直存在爭議,導致可再生能源配額製度推進壁壘重重,至今沒能在中國落地實施,但麵對財政補貼壓力以及棄風棄光日趨嚴重的事實,"先易後難、分步實施"無疑是折中的次優選擇。先建立基於自願的綠證交易製度,從需求側培育綠色電力市場,然後再擇機推出配額製,將可再生能源補貼從單一財政補貼方式逐步轉向"配額製+綠證交易"方式,從依靠政府財政支持機製逐步轉變為政府管製下的市場機製,最終化解可再生能源補貼缺口困境。

從趨勢上看,就單一國家或一定市場範圍而言,可再生能源發展階段、規模程度不同,其補貼機製也在隨形勢變化而調整。產業發展初期,政府價格補貼推動體量迅速壯大,隨之會帶來政府財政捉襟見肘、可再生能源企業創新動力不足等一係列弊端,為實現可再生能源的健康可持續發展,在一定階段引入市場機製是必然和唯一的選擇,也是世界各國的通行做法。因此,始於20世紀90年代的"配額製+綠證交易"機製相關研究,在沉寂了很長一段時間之後再一次進入政府部門的視線。

綠證交易規則需再完善

基於自願的可再生能源綠色電力交易體係,可以在原有電力體製框架內以較為靈活的形式開展,且無需觸動原有的電價形成機製,減少交易成本,但從我國經濟發展水平、公眾收入水平、受教育程度和綠色環保意識來看,沒有配額製支撐的綠證認購交易體係在推廣和可持續性方麵還有待觀察。"先易後難、分步實施"的改革思路沒有錯,後續"招數"不可拖得太久。

根據《通知》,試行綠證自願認購,目的之一是"促進清潔能源消納",但促進消納需要網源配合,加強協調,優化調度,事實上該交易規則並不能調動電網企業積極性,加上跨區聯網薄弱、省間壁壘嚴重,是否能夠順暢地將可再生能源富集區的電力送到東中部負荷區域進行消納還不能確定。目的之二是"完善風電、光伏發電的補貼機製",但基於自願的綠證交易,其實是在靠美好願景和情懷打動用戶,讓他們來填補補貼缺口,認購參與人的熱情和參與認購的長效性值得懷疑。

而且,在市場活力方麵,當前的政策設置了多個限製性條款,實際上並不利於綠證市場的培育。

市場經濟的核心就是市場主體的獨立性,它們自主決策,獨立承擔決策風險。《通知》明確說明"認購價格不高於證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼金額,由買賣雙方自行協商或者通過競價確定認購價格"。看似穩健的語言,其實經不起推敲。若是買賣雙方自行協商並確定成交價格,又何必限製認購價格?若是通過競價方式,則更不可理喻,拍賣行拍賣,從來隻給底價,未曾見過限製價格上限的。若有認購參與人願意高價為清潔能源買單,又何樂而不為呢?

任何市場主體都是平等的,其交易目標都是利益最大化,最高價限製無疑將賣方置於討價還價的不利地位。誠然,綠證交易表麵上可以降低政府兌現補貼的壓力和成本,但從政策導向上看,則有可能給好不容易燃起的可再生能源發展熱情迎頭潑上一盆冷水,可再生能源發電企業出售綠證後,相應的電量不再享受電價補貼,之前投資的經濟成本核算成為紙上談兵,不僅預期盈利無望,還有可能虧困。發展可再生能源的市場信心動搖,政府政策的公信力也會受損。如要進行價格管製,也應製定最低限價,以最大程度地保障可再生能源發電企業的利益,這才是與促進可再生能源可持續發展的目標相一致的。

《規則》規定,"證書在有效期內可以且僅可以出售一次,不得再次轉手出售"。引入綠證的目的就是促進電力負荷中心和資源中心的交流,解決地區間可再生能源資源和資金錯位問題。但這一規則實質上既限製了可再生能源的流轉,也增加了認購人的風險。提高市場交易長效性,理應製定促進市場交換的配套機製,激勵市場主體參與交易的熱情和動力,限製交易次數的規定有待商榷。

未來,要進一步落實國家提出的能源轉型要求,從根本上解決可再生能源補貼及發展問題,必須進行重大製度創新,建立一套鼓勵可再生能源開發、推動電網建設、提高有效傳輸和消納可在生能源的市場機製。如此,建立"配額製+綠證交易"機製責無旁貸。綠證自願認購的推出,隻能算是邁出了一小步,未來任重而道遠。

(作者係中國電力企業聯合會行業發展與環境資源部副主任,葉靜博士對本文亦有貢獻)

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